增强城市韧性要补齐哪些短板？代表委员建言献策！2024-03-10 15:05:18；阅读量：；作者：文刀斗禾；文章来源：中华人民共和国应急管理部
近年来，建设韧性城市受到越来越多关注。习近平总书记在北京、河北考察灾后恢复重建工作时强调，把恢复重建与推动高质量发展、推进韧性城市建设、推进乡村振兴、推进生态文明建设等紧密结合起来，有针对性地采取措施，全面提升防灾减灾救灾能力。今年的政府工作报告进一步提出，“稳步实施城市更新行动，推进‘平急两用’公共基础设施建设和城中村改造”“打造宜居、智慧、韧性城市”。增强城市韧性、提高抗风险能力，从而更好保障人民群众生命财产安全，正成为城市建设管理的共识。从海绵城市到韧性城市，推动传统的灾害管理向以容灾、耐灾为核心的风险管理转变，让城市像弹簧一样，从容应对灾害风险冲击，并快速恢复原状。韧性理念，一脉相承。
韧性城市建设是一个系统工程，如何建设、如何运行？建设过程中又面临哪些问题、如何解决？多位全国人大代表、政协委员从不同方面建言献策。
聚焦一些城市历史欠账多、脆弱性强等问题，全国人大代表梁留科建议：
全面提升城市功能韧性
“建设韧性城市要牢固树立以人民为中心的价值观，将韧性城市理念嵌入城市治理全过程，从自上而下向上下联动转变，从被动治理向主动治理转变，从应急处置向事前防范转变。”全国人大代表、民建河南省委会主委梁留科建议，从健全韧性城市发展规划体系、全面提升城市功能韧性、增强城市灾害应急治理能力、建立区域协调联动机制等方面，全方位提升城市综合承载能力和防灾减灾能力。
梁留科在调研中发现，近年来，一些地方在韧性城市建设中，注重“硬件”改造，忽视“软件”升级，在社会资本投入、公众意识及参与度培育、信息应用等方面的软实力相对不足；有些地方专业管理能力强、协同能力弱，管理模式仍是不同专业部门管理不同类型的突发事件，信息共享、联合应急、沟通协商机制不健全、不完善；有些地方顶层设计强、基层执行弱，遇重大突发事件常常措手不及；有些地方奉行“拿来主义”，不顾自身实际、地区差异，盲目套用先进发达地区韧性城市建设规划框架，草率拟定韧性指标。针对韧性城市建设和运行中存在的问题，梁留科认为，首先要健全韧性城市发展规划体系。要将韧性要素指标融入城市规划和城市更新目标、政策制定、规划实施、体检评估各环节，纳入城市建设项目全生命周期管控之中，全面提升城市风险识别、风险防范、应急处置和灾后恢复等能力。“特别是要健全韧性城市公民参与机制，如建立全流程、多渠道、多场景的公众参与体系，把公众满意度作为规划编制、实施效果评估的重要依据等，提高群众参与度。”他说。由于历史原因，不少地方在城市建设方面存在许多欠账。当面对突如其来的自然灾害时，城市表现出的脆弱性制约着城市有序运行和可持续发展。梁留科建议，坚持以城市安全运行为首要原则，全面提升城市功能韧性。“当前城市发展面临的不确定性和未知风险增多，需尽快建立全方位监测城市安全的韧性城市支撑平台，通过构建智慧化、信息化城市运维技术体系，实现对城市运行管理和城市安全风险的精准感知、智能评估、高效响应，把风险化解在萌芽状态。”他建议，韧性城市评价考核指标体系应以系统建设、过程管控、结果可评为导向，在科学精准的考核体系下，推进城市各项功能的韧性提升，并加强政府与社会力量、市场主体的协同配合，形成工作合力。伴随气候变化和城市化进程加快，极端降雨事件发生频率加大，对城市安全构成严峻挑战。梁留科认为，增强城市面对重大灾害的抵御和恢复能力，还需在增强城市灾害应急治理能力方面下功夫。通过建立权责清晰、反应灵敏、上下贯通、左右联动、运转高效的城市应急救援体系，优化应急物资储备供应网络，构建便捷、安全的交通枢纽网络等，软硬结合提升灾害处置效率，使城市从灾害冲击中快速恢复运行。我国都市圈建设呈现较快发展态势，城市群和都市圈是未来城市发展的大势所趋。在梁留科看来，韧性城市建设也要以城市群、都市圈为单元，建立跨行政区域的防灾减灾救灾协同机制。“要统筹考虑区域性重大应急设施配置、应急物资储备及重要保障空间布局，统一制定灾害防控政策，统一调配应急保障资源，提高城市间的资源互补性和城市群整体的资源韧性。”由于重大突发事件波及范围不受行政区域限制，梁留科认为有必要以城市群、都市圈为主体，打造区域风险监测大数据平台，构筑区域性“风险防控大脑”，提升防范应对区域性重大风险的有效性、协同性。聚焦突发事件的多米诺骨牌效应，全国政协委员郭媛媛建议：
融入城市更新全过程
全国政协委员、首都经济贸易大学特大城市经济社会发展研究院副院长郭媛媛：
“基层在面对不确定因素和未知风险时的动员组织能力、协同应对能力，是提升城市韧性的重要内容，要以系统思维、前瞻思维、全局思维，将基层韧性建设融入城市更新行动中。”全国政协委员、首都经济贸易大学特大城市经济社会发展硏究院副院长郭媛媛表示，当前，基层防范应对各类风险灾害的应急管理机制、体系有待健全，协同应对机制等需进一步理顺，增强城市基层韧性至关重要。在郭媛媛看来，增强城市基层韧性，要抓住实施城市更新行动这一宝贵机遇，既解决当前韧性城市建设面临的突出问题，又着力防范未来城市可能遭遇的风险。“城市更新不能简单等同于基础设施维修、更换，而是要从变化的角度，立足更高层次，着眼长远进行统筹规划，将灾害风险防范应对能力嵌入城市更新全过程各领域。”郭媛媛建议，在稳步实施城市更新行动中，要对基础设施进行“增容”，留出灾害冗余，并通过提高防护标准，升级城市“硬件”的安全性能。针对城市运行和可持续发展面临的不确定性因素持续增加的情况，郭媛媛认为，首先要精准识别现存的防灾减灾短板弱项，研判其未来可能遭受的灾害冲击和承灾能力，并将此作为韧性城市建设和城市可持续发展的依据，提升城市“免疫力”。郭媛媛注意到，发生在城市的各类突发事件越来越表现出高度复杂性、关联性、耦合性、跨界性，呈现出系统性危机，且很容易产生次生、衍生事件，形成多米诺骨牌效应。“这意味着防范应对城市风险灾害必须加强多部门、各领域协同，而信息共享是最重要的基础准备工作。”郭媛媛表示，在防范化解重大风险、应对灾害事故过程中，信息可以起到穿针引线的作用，解决部门间、部门与社会团体间、个人间的“信息孤岛”问题，更好形成上下联动、互联互通的协同效应。她建议，城市要搭建一个统一的信息共享平台，建立常态化社会联动机制，确保“平急两用”信息交流和数据要素流动通畅。社区作为人员密集区域，也是灾害应对薄弱区域。郭媛媛建议，采取线上线下相结合的方式，实现对安全风险的实时感知。“线下要完善社区网格化管理，如设立楼长，建立居民和社区的直接联系，确保危急时刻相关信息能及时准确上传下达。”“人民是韧性城市建设必须依靠的力量。”郭媛媛认为，韧性城市建设在实施路径上要倡导全社会参与，推进治理主体多元化，实现全社会各元素有效联动。一些社会公众应急素养不高、韧性城市建设意识不强，导致其参与创建韧性城市的责任感和主动性不足。郭媛媛建议，全方位均衡动员城市各成员单位，引导社会力量开展应急科普和韧性城市建设宣传，推动公众参与宏观层面的韧性城市规划与微观层面的韧性社区建设，实现从社区到市级层面的韧性贯通。“社区可通过组织应急科普活动，打破居民间的社交隔离，强化居民灾害风险防范意识。”郭媛媛说。此外，郭媛媛建议，吸纳居委会、业委会人员和居民代表等参与社区日常治理。“理顺社区突发事件应急处置流程，探索建立社区应急救援队伍，使其参与风险监测、突发事件救援救助等工作。同时，还可以成立‘社区应急服务站’，多措并举提升城市基层应急处置能力。”聚焦灾后生产中断、物流延误、物资短缺等问题，全国政协委员张军扩建议：发挥保险“复原”作用
全国政协委员、国务院发展研究中心原副主任张军扩 ：
随着城市化水平不断提升，城市空间的人口越来越多、经济密度越来越大，加之气候变暖背景下极端天气增多，城市面临灾害冲击时的损失风险与日俱增，急需增强城市韧性。在全国政协委员、国务院发展研究中心原副主任张军扩看来，要通过优化城市空间规划建设体系，完善应急物资供应链，发挥保险特别是巨灾保险作用，提升城市抗风险能力。
城市韧性的一个重要方面就是“硬实力”的塑造。张军扩认为，优化城市空间规划建设体系，可以提高城市空间的抗逆性、恢复性及扩展性，有助于系统性提升城市抗风险能力。“在城市发展规划中，要将韧性理念嵌入城市整体发展战略。”张军扩说，推进社区治理创新、老旧小区改造、“智慧社区”和海绵城市建设等，都要注重与韧性城市建设进行有效衔接。例如，加强对地下空间开发利用的安全控制，对地下空间面积、使用功能限定等作出更加明晰的强制性规定。在新城新区选址、地下空间利用管理等方面，强化防灾安全论证与评估，为增强城市韧性提供切实可行的规划指引。重大自然灾害是对城市“耐灾能力”的一次考验，城市韧性要在一次次考验中不断增强。张军扩认为，应更加重视对城市灾难类型、发生频率、损失影响的前期技术研判和科学预测，加快补齐灾害事故风险识别、隐患排查、监测预警、应急保障等方面短板。“要加强城市防灾识别、评估、预警能力建设，健全大安全大应急框架。”张军扩说，通过完善工作机制，整合各部门信息资源，构建数据共享、界面友好的智慧应急指挥平台，配齐配强应急救援力量，形成防范应对突发事件合力，特别是要重视中小型城市及城市中非正规区域灾害防御体系和应急供应保障体系建设。重大灾害发生后，易导致生产中断、物流延误和物资短缺等问题。对此，张军扩表示：“要增强城市供应链韧性，提升供应链风险防控和应急处置能力。”他建议进一步完善城市战略物资储备供应链，培育保供骨干力量，增强保供企业货源组织能力；建立健全储备充足、反应迅速、抗冲击能力强的应急物流体系，促进物流企业实现“平急转换”，强化跨区域、跨领域应急物流协同组织。“还要健全重要民生商品和关键战略物资供应监测预测预警体系，完善跨区域联保联供机制，确保物资供应稳定。”张军扩说。在张军扩看来，要让城市在遭受灾害冲击后快速恢复运行，必须发挥保险特别是巨灾保险作用。“与财政救助相比，巨灾保险可以平滑灾害损失可能对当期财政预算产生的不利影响，改变政府在灾后‘没钱赔’‘借钱赔’‘赔不起’的被动局面。”张军扩说，建立巨灾保险，还可改变公众对救灾资金“等、靠、要”的不合理预期，从而自觉提高个人和家庭的灾害风险抵御能力。关于如何发挥好巨灾保险作用，张军扩建议，建立多层次巨灾保险风险分散和融资体系，研究设立由财政出资、社会资本等参与共建的国家和省级巨灾保险基金，既兼顾各省份巨灾风险和财政能力差异，又确保巨灾风险基金分配相对公平，打造标准统一的“保险安全网”。“要研究开发相关保险指数，为推动巨灾保险精准定价、缩小保障缺口提供科学依据。”张军扩说，还要探索打破保险市场与资本市场的藩篱，多渠道促进巨灾融资和风险分散，提升城市灾后“复原力”。聚焦极端天气更频繁、呈现新特征，全国政协委员龚建东建议：应被视为重要内容
全国政协委员、中国气象局地球系统数值预报中心主任龚建东：
我国城市发展正从快速扩张建设向更新、改造、升级转变，而更加频繁的极端天气气候事件，对城市安全运行形成极大考验。
全国政协委员、中国气象局地球系统数值预报中心主任龚建东表示，全球气候变暖背景下，气候灾害发生发展规律越来越难以把握，预报预测不确定性不断加大，应当正视气候变化背景下极端天气气候事件频发重发的风险和我国韧性城市建设相对不足等问题。“在城市化建设从扩张型阶段进入更新改造提升阶段过程中，如果能吸取快速城市化进程中的防灾减灾经验教训，将加强应对气候灾害韧性建设作为韧性城市建设的重要内容，针对性补短板、强弱项，可在全面提升城市防灾减灾救灾能力方面收到事半功倍的效果。”龚建东建议。龚建东多次参与重大灾害气象预报服务，一些城市近年来遭受的特大暴雨灾害给他留下深刻印象。他在调研中发现，由于城市系统的脆弱性和重要性，即使出现并不严重的气象要素异常，也可能对城市运行造成严重影响。在龚建东看来，气候变化背景下，极端天气气候会更频繁、更强烈。由于我国气候变化敏感区和自然灾害脆弱区高度重合，进一步增加了气候灾害风险。例如，夏季高温天气增多增强，电力负荷峰值持续增大，迎峰度夏压力加大；暴雨极端性增强，降水极值回现期缩短，防汛减灾压力加大；风能、太阳能等新能源在极端天气条件下呈现不稳定性，有可能成为未来城市的重大风险。此外，近年来，极端天气气候事件呈现新特征，多种气候驱动因子和灾害交织发生，复杂程度更高，往往比单一变量事件更易造成严重影响。“在城市更新改造过程中，急需优化城市建设规划，提高防灾减灾标准，增强城市应对气候灾害韧性，全面提升防灾减灾救灾能力，保证城市安全发展。”龚建东说。面对极端天气气候事件给城市安全带来的风险挑战，龚建东提出三点建议。一是强化城市应对气候灾害韧性建设制度保障。将应对气候灾害韧性建设要求落实到城市规划和法律法规体系、城市更新行动全过程，从规划上加强顶层设计和引领。坚持“让”“防”“避”相结合的原则，完善韧性城市规划指标体系，研究编制韧性城市专项规划，强化城市韧性提升在各项国土空间规划中的刚性约束。此外，研究分析城市建设运行中防灾减灾救灾的短板弱项，充分利用全国自然灾害综合风险普查研究成果，加强城市规划和重大项目的气候可行性论证，编制适应气候变化的新一轮暴雨强度公式等。二是完善城市气候灾害应急预案体系。研究制定极端天气气候应对和巨灾情景专项应急预案，重点编制多种气候驱动因子和灾害交织发生的复合型极端事件应急预案。因地制宜对基层应急预案进行简化实化，强化预案定期评估、应急演练和动态更新，提高应急预案的针对性和实战性。三是提高城市气候灾害监测预警能力。通过构建协同综合、灵敏可靠的城市感知体系，实现信息实时共享，依靠水文和气象耦合模型，提高极端天气气候、超标准洪水和城市积水内涝等预报预警的精准度和时效性。在努力提高气象预报准确率的同时，开展风险研判、灾害预测，强化多灾并发和灾害链式反应风险分析，完善城市风险地图，实现预警信息及救援指令的精准化定向发布，提高气象服务的针对性、有效性。
